【地评线】东湖评论：七年蝶变，落子千年

因此，《德国基本法》第14条规定的财产权所保障的并不仅仅是维护财产所有人对物或者权利的支配权，或者说保障资产的恒定价值，而是按照相应的市场条件保障在货币中符号化了的沟通机会，宪法赋予的并非价值保护，而是功能性的保护。

令人遗憾的是，这些法律规定并未被严格遵守，违宪的法律和政策屡屡出现。就目前来说，虽然经历了多年的快速发展，但城市仍然普遍难以支付迁徙自由后所增加的庞大公共开支。

 【摘要】迁徙自由已经成为当代中国社会发展中的重要问题之一。劳动力的自由流动，成为中国经济发展的必然需要。如果没有就业自由，迁徙自由就没有了目标载体，所谓的迁徙自由就不必发生。封建制度催生封闭，往往要求人员稳定而非流动，人口流动缺乏大规模的社会动力。作为直接表现，20世纪80年代以来越来越大的民工潮掀起一场自发的人口迁徙运动。

没有足够的资源支持，所谓的迁徙自由也不可能实现。[14]社会性的普遍需求，一般都会被立法者捕捉和选择，通过立法形式予以表达。在公开环节上，可以逐步建立以下三项程序制度：其一，审议公开。

参见陈征：《私有财产征收中的第三人收益》，载《浙江社会科学》2013年第9期。在高度一元化状态下，最高权力的指令构成全体行动的纲领，社会听命于政治，而政治一统。例如，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是国家决策的核心平台。胡锦光：《立法法对我国违宪审查制度的发展与不足》，载《河南省政法管理干部学院学报》2000年第6期。

立法改革是国家治理转型中的关键环节。换言之，我国的国家治理转型机制应当从以经济改革为先导来塑成法律的追认模式，转变为以创制法律为路径来推动全方位改革的规范模式，引致治理者对新出现的经济利益和社会结构做出法律文本的阐释，撞击既有的法律框架，然后通过立法成果引导政府改革，使公权运行的效用目标与相关利益人的效用目标达致协调，进而实现全社会的可持续稳定和可持续发展。

充分尊重人大代表主体地位，更加注重发挥人大代表的优势和作用，把办理好人大代表依法提出的议案同法律的制定、修改紧密结合起来，将人大代表参与立法论证、立法调研、立法评估的机制以及列席常委会会议审议法律案的机制法定化。(12)习近平：《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》，载《人民日报》2014年1月1日，第1版。正因为如此，《决定》在对立法方面提出三项改革举措时，将落实税收法定原则和逐步增加有地方立法权的较大的市数量作为其中两项具体的改革目标。具体是： 第一，以充分的立法民主和公开推进国家治理能力的现代化。

问题是，尽管《立法法》第90条设定了立法审查制度，但由于疏漏了相应程序的规定，包括审查由谁提出、提出对象、如何受理、如何审查答复、如何发布审查结果以及此结果具有何种效力等，因而立法审查制度始终处于休眠的状态，立法监督只能是有影而无形，没有实效。第47条进一步关于全国人大常委会的法律解释同法律具有同等效力的规定也肯定了全国人大常委会对由全国人大制定的基本法律所进行的解释在效力上完全等同于全国人大制定的基本法律。④与此同时，基于我国经济社会发展水平发生的深切变化，更缘于正始于足下的全面深化改革之路，《立法法》必须与情境和行动同步，完成阶段性的与时俱进，以更好回应并保障迫切的良法与善治的时代需求。(33)前注④，孙潮、徐向华文。

这一根本性的前提决定了本次《立法法》的修改也只能是一种局部的调整，甚至只是微调，而带有全局影响的立法体制的变动或者重构将通过对宪法和组织法的修改来实现。其次，在设计中央权力机关对同级行政机关的立法授权上凸显出整体性粗疏。

除在整体上公布法案的表决结果，即或者仅仅公布法案通过与否，或者还同时公布其中持赞成、反对或者弃权态度的各有多少人，占多大比例之外，对于与公开甚为密切的每个代表或者委员是否履行以及如何履行立法表决职责，包括表决与否、弃权与否和赞成与否等信息，均处于秘而不宣的状态。作者强调除第一种为实施性的立法之外，其他三种都不同程度地带有创制性。

兹事体大，必须集思广益、慎重谋划。⑩许章润：《从政策博弈到立法博弈——关于当代中国立法民主化进程的省察》，载《政治与法律》2008年第3期。其中两条底线必须守住： 一方面，根据《决定》的部署，我国现有的政治制度和治理结构在2020年之前不会进行实质性的改革。(21)《立法法》第11条和第56条第3款仅对授权立法的期限进行了间接的规定。过窄之二是对公民财产权的保障不充分。《立法法》在立法权力分配方面存在的问题主要反映在以下三个方面。

在我国，立法表决环节上的公开性并未贯彻始终。立法的监督尤为重要，因为瑕疵法律可以经由其合法性将不当利益正当化，并持续挤占其他主体的正当利益，因此，必须建立有效的动态监督制度，矫正立法过程中可能存在的种种问题。

每一部立法都是时代的产物，也都无法脱离其所依附的宏观制度框架和社会背景。相反，应当设法进一步落实和巩固人大的核心决策地位，同时应当设法回归人大和其常委会应有的宪法地位以及立法权力限度。

在民主环节上，可以重点安排以下两项程序制度：其一，进一步完善人大代表参与立法的机制。另一方面，在宪法未做调整的情况下，立法体制上的完善应当恪守既定的宪法原则和精神，不能突破宪法确立的根本的制度框架。

作为一部设定、规范立法体制和制度的重要法律，《立法法》在中国法律体系形成过程中的确起到了桁架的作用。第二种是本地方具有特殊性的事项，不必也不可能制定法律、行政法规的，只能由地方性法规做出规定。又如，事权以及支出责任的明确是完善中央地方关系的基础。具体规范立法记录的公布主体、公布方式、公布范围和公布内容，明确被公布的立法记录的效力。

④参见徐向华、林彦：《我国〈立法法〉的成功与不足》，载《法学》2000年第6期。(15)详见1982年《宪法》第62条和第67条的规定。

过窄之三是对公民基本权利的绝对保留不到位。(34)参见徐向华：《我国地方立法统一审议制度及其运作研究》第一章(博士学位论文，未公开发表)。

尤其在规模超大、多元集成、差异显著、活力无限的我国，适当的地方自治无疑是解决一统就死、一放即乱困境的通途。《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)已施行14年有余。

2011年1月24日，时任全国人大常委会委员长吴邦国宣布：到2010年底，中国特色社会主义法律体系形成，①国家各个方面实现有法可依。《立法法》的实施，以国家立法的方式推进了中国立法的规范化，使立法活动逐步驶入制度化、民主化和科学化的轨道。(12)具言之，现代化的国家治理体系是一个政府职能到位、边界清晰的权力治理体系，是一个严格按照依法治国原则运行的规则治理体系，是一个实现公民参与和自治的民主治理体系。因此，学界的争鸣，尤其是全国人大的决断，应当在这一既定的改革边界和象限内甄别、遴选需要以及可以进一步完善的立法权限配置制度。

(36)参见徐向华：《透明度原则和立法记录的公开》，载《上海法治报》2002年1月28日。尽管修法的结果必然涉及具体立法制度的立与废、存与改，然而，若在谋划阶段便完全专注于某一或某些制度是否换代和如何升级，则可能只见树木、不见森林，或者仅解近忧、未消远虑。

因此，《立法法》的修改理当具有更为宏观的视角。立法者的任务是将局限性和滞后性控制在最小的限度内。

过窄之一是对公民政治权利的法律保留不完整。抠得太紧的地方立法主体制在相当程度上制约了地方的活力和应有发展，以致较大的市成为各地竞相争夺的立法权力资源。